检察意见是行刑反向衔接工作的关键载体，也是检察机关后续跟进监督的重要依据，很大程度上决定着行刑反向衔接工作的成效。笔者在司法实践中发现，在统筹推进行刑反向衔接与行政违法行为监督并将其打造成为行政检察工作新的增长点的时代背景下，制发检察意见应重点关注以下几方面问题：

一是检察意见的法律定位。基于现有规定，行刑反向衔接采用的是一种“检察意见→检察建议”的梯次递进模式。现有检察建议包含再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议等类型。有观点认为，当前的检察建议和检察意见应从制度完善上区分规定，明确二者的不同适用情形和效力。从历史逻辑上看，检察建议具有参与社会治理的功能，是检察环节落实综合治理责任的具体措施和方法，而检察意见属于具有一定强制力的监督意见。

二是检察意见的内容。法律应当说理，检察意见精准有力才能提升行政主管机关的接受度，增强行政主管机关的执行力，最终确保行刑反向衔接工作顺畅开展、取得实效。当前，从内容上看，检察意见主要存在专业性、说理性、精准性有待进一步强化的问题。

其一，关于专业性。行刑反向衔接大多涉及专业领域，需要专业知识作为支撑，这可能也是现阶段检察人员的短板，需要有针对性地加以补足。当然，在长期实践过程中也探索建立了不少有益制度，如双向咨询制度、事前征求意见制度以及一些工作联系平台机制等，在实践中可以充分发挥其应有作用。

其二，关于说理性。检察意见要阐明相关事实和依据，具体说明提出意见的法律法规依据，严密论证意见得出的推导过程，提升行政主管机关的接受度。这里需要关注的一点是，最高检将行刑反向衔接工作的牵头部门调整为行政检察部门，有利于更好地发挥行政检察部门熟悉行政领域法律知识的优势，行政检察人员也要善于从法条背后的法治精神、案件中的实质法律关系、法理情有机统一等“三个善于”的角度强化说理。

其三，关于精准性。当前，对于检察意见中提出行政处罚的要求是否明确具体情形和法律依据，基本上存有两种观点，一种观点认为越具体越好，另一种观点则认为不能提出具体意见。在笔者看来，这可以理解为目标追求和当下实践之间的关系。当然，这中间可能还存在一个度的把握问题。现阶段，可以先从一些行为所对应的行政法规、行政处罚种类单一、裁量相对简单的案件入手，再不断扩大范围。此外，还可以通过就某些罪名的非刑罚责任追究的种类、幅度等与行政主管机关达成共识等形式，提升非刑罚处罚裁量的精准度。

三是检察意见的形式。目前，检察意见书的结构、内容，主要包括：主送行政主管机关名称、案件来源及审查情况、被不起诉人的基本情况、刑事决定及理由、认定行政违法事实及证据、采取和解除刑事强制措施、予以训诫或责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失等情况，以及建议给予行政处罚的具体情形和法律依据、提出检察意见的依据、行政主管机关回复落实情况的期限等。但如前所述，当前并没有关于检察意见书的专门规范性文件，实践中制作的检察意见书格式文本也并不统一。这可能会影响到检察意见的效力、效果和权威性。结合司法实践，对于检察意见书的结构要素，建议对以下几个方面予以完善：

其一，写明回函地址、联系人及联系方式。由于没有明确规定，实践中有的检察意见书并没有写明前述要素，此种情况可能有碍行政主管机关及时回复落实情况。

其二，检察意见书中的证据与法律依据等要实现与不起诉决定书的错位互补。当前，对于检察意见书也有机关写明相关证据与法律依据的要求，基于实践中与检察意见书同时送达的还有不起诉决定书，而后者亦包括相应的证据与法律依据，因此在制作时应各有侧重而非简单叠加，检察意见书应更加侧重于作出行政处罚的证据与法律依据。